哥斯达黎加中央政府公共债务问题浅析
近年来，哥斯达黎加经济活力明显减弱，公共债务规模持续扩大，公共财政不稳定性加剧，经济主体信心不足，加之世界经济增长放缓、全球贸易紧张局势反复等外部因素叠加影响，哥经济发展道路愈发不可持续。2019年下半年，哥财税改革效果开始显现，经济有所复苏。但2020年突如其来的新冠肺炎疫情对哥斯达黎加造成严重冲击，中断了经济复苏态势，各项经济指标出现明显恶化。其中，中央政府持续攀升的高额公共债务更是牵制了哥有效应对疫情的能力，并将成为哥在后疫情时代摆脱经济衰退的主要障碍。
一、哥斯达黎加中央政府公共债务演变及特点
（一）公共债务规模持续扩大，债务增速快于经济增速
21世纪之初，哥斯达黎加公共债务规模相对稳定。2000-2008年，哥中央政府公共债务年平均存量为68.18亿美元，年平均增长率约3%，低于GDP年平均增长率5%，公债占GDP的年平均比重约36%。2005-2007年，哥斯达黎加经济快速增长，中央政府收入增加，赤字减少，公共债务占GDP的比重持续下降，并在2008年一度降至24.1%。2009年初，为应对国际金融危机，奥斯卡·阿里亚斯政府推行“盾牌计划”（Plan Escudo），通过实施扩张性财政政策，减少公共收入，扩大政府开支，刺激经济发展。尽管该计划的实施在短期内缓解了哥经济衰退速度，却导致了中央政府财政赤字高企、公共债务攀升等后果。2009-2019年，哥中央政府公共债务自81.51亿美元迅速增长至369.94亿美元，年平均增长率达到16.5%，远高于年均经济增长率3.18%；公债占GDP的比重也自2009年的27.3%飙升至2019年的58.5%。
据哥财政部最新统计数据，2020年哥中央政府公共债务存量达到394.48亿美元，相较2019年底增加了6.63%，占GDP的比重为67.5%。此前，哥官方预测称截至2020年底哥中央政府债务率将超70%，2021年债务规模将继续扩大至GDP的80%。拉美经委会（Cepal）12月16日发布的《2020年拉丁美洲和加勒比经济初步概览》统计分析显示，截至2020年9月，哥斯达黎加公债占GDP的比重为66.2%，成为拉美负债率最高的政府之一，仅次于阿根廷95.4%和巴西90.6%。
（二）公共债务主要依赖国内市场，外债比重有所上升
从债务来源来看，哥斯达黎加中央政府公共债务来源主要依赖国内市场。2019年，哥中央政府内债存量289.11亿美元，占公债总额的78.2%，约为GDP的45.7%；2020年11月，内债存量增加至303.1亿美元，占公债总额的76.4%。2012年开始，为缓解国内市场利率上涨压力，利用国际市场利率红利，哥政府试图以外债替换内债（主要通过发行国际债券），压缩债务成本，因此哥中央政府外债占GDP的比重逐渐扩大。2011-2019年，哥外债占GDP的比重自4.8%扩大至12.8%。2020年11月，哥外债存量93.4亿美元，占公债总额的23.6%，相较2019年底增加了1.8个百分点；其中债券57.5亿美元，占外债总额71.1%；双边和多边债务分别占2.8%和26.1%。
（三）中长期公共债务为主要融资手段
从债务期限来看，为缓解哥中央政府持续凸显的财政收支矛盾，哥斯达黎加更倾向于使用中长期贷款。2000-2003年，哥中央政府5年期以上债务占公债总额的比重超过50%；2004-2009年，5年期以上债务占比逐年下降，1年至5年期贷款占据主导；2009年开始，5年期以上的长期债务占比再次扩大，自2009年的30%增加至2020年的54.4%。而在此期间，1年以内的短期债务规模则逐渐收窄，自2000年的31.5%减少至2020年的9.9%。
二、哥斯达黎加中央政府公共债务可持续性面临的挑战
一般来讲，国家通过借债并将债务规模控制在合理、可持续的范围内，可以保证国家经济和生产的增长潜力，平衡财政收支，并在国家面临金融危机或严重自然灾害时发挥重要作用。但如果债务负担过重，则会持续产生负面影响。当前，哥中央政府财政赤字持续存在且债务规模加速扩大，加之各种负面因素影响，导致哥经济和财政状况日益脆弱，债务可持续性面临巨大挑战。
（一）政府弱势突出，公信力持续下降
哥斯达黎加政府四年一届，政党众多，政党间竞争日趋激烈，且政党内部碎片化严重，导致政府缺乏稳定性与连续性。此外，为寻求党派间利益平衡，哥历届政府怯于施行彻底的经济变革，缺乏推进改革的勇气与魄力。现任哥总统阿尔瓦拉多上台后力推财税改革，力求改善财赤问题，尽管前期取得一定成果，但受新冠疫情影响被迫中断。随着政府债务负担继续扩大、财政状况持续恶化，加之内阁成员偏年轻化且缺乏经验、执政党在地方选举中溃败、任期内21位部长易人等负面因素叠加，阿政府各项政策推行愈发吃力，政府公信力持续下降。哥OPol Consultores公司2021年1月最新民调显示，阿尔瓦拉多总统正面评价仅为22%，负面评价高达60%。在总分10分中，对哥政府评6分及以下的占76.8%，对阿执政表现评6分及以下的占83.6%。
（二）府院分歧严重，政策推行遭掣肘
阿尔瓦拉多总统上台后组建跨党派联合政府，但是由于其所在的公民行动党（议会第二大党，10席）在立法大会没有席位优势，政府关于改善债务可持续性的政策很难获得足够支持。2020年6月，哥斯达黎加立法大会财政委员会曾以削减开支力度不够为由否决了政府提交的第二份特别预算法案。2020年12月，哥立法大会三次否决加快审批泛美开发银行（BID）2.5亿美元贷款动议，导致哥最终失去该笔贷款。民族解放党系反对该贷款的主要政党，该党议会党团主席查孔认为，泛美开发银行2.5亿美元贷款对解决哥财政危机杯水车薪，失去该贷款确实不是积极信号，但更积极的信号应该是哥政府拿出一个符合国际货币基金组织标准的提振经济全面方案。
2020年9月，为达到国际货币基金组织总额为17.5亿美元贷款的借贷标准，哥政府提出以增税和削减福利等措施为核心的谈判方案，触动了各界利益并引发暴力抗议活动。此后，政府召集跨行业对话，共同探讨如何降低赤字率和公债比重、避免政府陷入债务违约，抗议活动逐渐平息。2021年初，哥政府为重启同国际货币基金组织的谈判提出新的谈判方案条款，但因内阁成员针对方案内容前后表态不一致，再次引发部分立法大会议员的质疑和不满。
国际评级机构惠誉认为，哥同国际货币基金组织达成贷款协议，可恢复市场信心，巩固公共财政，刺激多边融资，降低债务成本；但哥政府同立法大会之间关系紧张，政治僵局（estancamiento político）将仍然是哥政府巩固财政、推行外部融资计划的主要威胁之一。
（三）财政持续恶化，经济下行压力大
据哥卫生部官方统计数据，截至2021年1月21日，哥斯达黎加新冠肺炎累计确诊病例近19万例，感染率约4%，是疫情较为严重的国家之一。疫情对哥斯达黎加的经济增长、财政收支和公共债务可持续性造成严重冲击。2020年10月哥央行预测，2020年哥经济将萎缩4.5%，2021年经济增长率将恢复至2.6%。世界银行预测，2020年哥经济萎缩4.8%，2021年经济增长2.6%；而拉美经委会则预测，2020年哥经济将萎缩5.6%，2021年经济增长率为2%。
财政收入方面，尽管疫情期间中央政府大幅缩减开支以满足疫情防疫支出需要，但疫情导致哥各经济部门遭受重创、失业问题恶化且失业率居高不下，作为哥中央政府财政收入主要来源的税收收入严重缩水，哥财政赤字仍持续攀升。据哥财政部最新数据，2020年哥中央政府财政赤字率为8.1%，其中初级财赤率为3.4%。财政收入4.77亿科朗，同比减少5869亿科朗，其中税收收入同比减少11.22%，为近13年来最大跌幅；财政支出7.68万亿科朗，90%以上用于支付薪资、经常性转移以及利息支付，其中债务利息支付达到1.68万亿科朗，占GDP的4.82%，创2006年以来新高。
（四）融资成本上升，债务负担日益沉重
从哥斯达黎加中央政府财政收支来看，2020年利息支出为1.68万亿科朗，同比增加10.81%；占财政收入的比例为35.22%，相比2019年增加了6.87个百分点；占财政赤字的57.85%，其中85.75%是内债利息，是财政赤字的主要来源。利息支出增加的一个主要原因在于主权债券评级下调导致融资成本上升。2020年，标普、穆迪、惠誉三家国际评级机构分别将哥主权债务评级下调至B、B2、B，展望均为负面。近年来，哥发行的主权债券票面利率自2012年的4.25%升至2019年的7.25%。美投资银行摩根大通于2020年6月发布的新兴市场体债券指数结果显示，哥斯达黎加以美元发行的国债收益率高达8.18%，在参评的14个拉美国家中，哥投资风险评级为B，测评结果仅优于萨尔瓦多。此外，哥中央政府内债规模过大，导致国内市场利率不断抬升，国内融资成本不断上升，私人投资生存空间受到挤压。
（五）偿债高峰将至，流动性压力增大
2021年，哥斯达黎加将迎来新一波的偿债高峰。截至2021年底，哥中央政府到期债务2.07万亿科朗，约合36.07亿美元，占2020-2051年间到期债务的9.8%；2022年、2023年将分别偿还9.8%和9.7%，三年累计需偿还现有债务的三分之一左右。而因全球新冠疫情仍未见好转，哥第二波疫情形势仍不容乐观，哥旅游业等主要创收部门很难在短期内恢复正常，失业率仍居高不下，其经济增长前景难言乐观。2021年及以后，哥中央政府仍将面临较大的偿债压力，这将对哥财政资金流动性产生巨大压力，减少哥公共资金用于投资或基建的能力，公共财政的不可持续性或将进一步加剧。
三、后疫情时代哥斯达黎加如何缓解公共债务压力
据哥财政部统计分析，为满足公共支出资金缺口，2021年哥中央政府融资需求为5.6万亿科朗，占GDP的15.7%（其中内债占GDP的9.4%，外债占6.3%），相比2020年增长3.2个百分点。当前及未来一段时间，哥斯达黎加解决公共债务的核心难题在于积极推行结构化改革，稳定财政状况，改善债务水平，实现可持续的经济增长，避免出现债务违约。
（一）缩减公共开支，提高公共部门效率
若要在平衡财政状况的同时兼顾经济增长，就不能继续倚重增税的方式，而必须致力于控制公共支出。有关分析指出，哥斯达黎加财政问题的根源不是收入少，而是经常性支出多：2009-2019年，哥中央政府经常性支出增长了170%，其中薪资支出增长了120%，公共部门经常性转移增长了153%；2009年，哥中央政府用于支付薪资和经常性转移的公共支出占税收收入的67%，2019年达到了82.7%。由于公共部门的经常性支出快速上升，哥斯达黎加的财政支出刚性越来越强，初级财政赤字规模不断扩大。因此，为了能从根源上解决问题，达成削减公共支出的目标和承诺，哥政府应积极推动政府职能改革，解决部分公共部门职能重叠、公职人员数量无节制增长以及公职人员一岗多薪等问题，取消或合并已失去现实作用的部门，并在精简机构的同时配合简化审批程序等措施，提高公共部门效率，进而减少行政成本。
（二）优化公债结构，压缩债务成本
为推动哥斯达黎加中央政府公共债务水平走上可持续道路，除了应注意债务规模与自身经济实力的相匹配性，努力将举债规模控制在合理范围内，还应着重改善公共债务结构。一方面，可进一步加强对外债的期限管理，尽量减少短期债务以及高利息的商业性贷款，借助中长期贷款、发行国际债券，或利息优惠的外国政府和国际多边金融机构贷款进行融资，增强外债的稳定性；另一方面应控制内债规模，避免与私人部门争夺资金，导致国内市场利率进一步抬高，而对私人投资产生“挤出效应”。
（三）增加公共投资，提高经济潜在增长率
近年来，哥中央政府用于薪资、经常性转移以及债务利息的公共支出快速增长，但用于公共投资的支出增长却相对保持稳定。公共投资支出占比过低，公共基础设施建设等生产性活动投入不足，限制了必要的资本积累，无法为哥经济复苏持续创造价值。国际货币基金组织指出，面对疫情带来的经济危机，公共投资将对各国经济复苏发挥重要作用：在短期内能够创造就业机会、促进私人投资，并提高生产率；在长期能协助各国在实现可持续发展目标方面取得进展，并增强对危机的抵御能力。因此，面对不断恶化的债务情况以及不断紧缩的融资条件，哥中央政府应合理优化政府支出结构，加大生产性活动、基础设施建设等公共投资支出比例，在保证合理规划、谨慎及时的同时确保项目质量，带动就业和各项经济活动的复苏，提高国家债务清偿能力，推动国家经济走上可持续发展的道路。
